中央党校教授：每个部门都有收费权是封建分封制遗留

 

2010年08月27日 来源：经济参考报

 

本报记者 田如柱

“财政税收体制改革，是中国体制改革改革的核心，是第二次改革的重点。它既涉及经济体制和机制，又与政治体制有关。而未来许多经济社会问题的解决，财政税收体制改革是一个前提。然而，财政税收体制改革又是一项艰难的改革，因为它关系到每个居民、各自阶层、党政及行政性事业机构等等各个方面的利益。因此，理想的改革方案，在各个利益方面的博弈下，会妥协成什么样的实施方案，会妥协成什么样的结果，还是一个未知数。但是，可以确定地说，没有财政税收体制的改革，就没有中国改革的未来，中国也很难建设成一个公平、正义、善治的现代国家。”中央党校研究室副主任、经济学家周天勇教授在接受《经济参考报》记者专访时，首先作了这番表述，以向记者强调财政税收体制改革的重要性。

 

规范政府收入，调整税收结构

《经济参考报》：财政税收体制改革涉及方方面面，按逻辑展开的顺序，就请您从对政府收入体制改革的看法谈起吧。

周天勇：我认为，在政府收入体制改革方面，首先，要万费归税，现在的用收费罚款养政府及行政性事业机构，要改革为财政拨款供养。清理政府各部门及行政性事业机构收取的各种费项和罚款，废除目前实行的“设置收费项目、再收支两条线、潜规则中又超收奖励和罚款分成”的体制，将行政部门和行政性事业机构的经费向个体工商户、企业和居民收取的来源体制，改革为纯粹的财政拨款。对此，“十二五”期间，应当有一个清理政府各部门和各行政性事业机构各种收费和罚款的硬性改革规划，并坚决予以实施。

其次，应当形成完整的国家财政收入体系。我认为，每个部门都有收费权，并有不属于财政管理的“预算”，有小金库，这是一种财政管理上的分管领导割据和政府各部门割据制，是封建分封制的遗留，而不是现代国家的财政预算制度，影响国务院及其各级政府政治治理结构的统一。因此，一是应当将目前社保部门收取的社保费，改由税务部门征收，并随着经济的发展和体制的完善，逐步改革为中央税，纳入预算管理。二是应当将各级国有企业的利润，纳入政府预算管理，先全部上交，由于是全民资产，90%的利润应当交财政，留成部分预算返还。三是应当讨论央行的铸币收益是由央行自行支配，还是交国家财政预算的问题。我认为，央行的铸币收益，是国家主权收益，是全民资产，应当交由中央财政预算管理。四是其他如探矿权采矿权出让金、公共考试收费、彩票发行收入等等，都是公共资源出让和公权力(或者公共权力特别许可)产生的收入，都应当纳入财政预算进行管理。

再次，应当调整和改革税收来源结构。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观是不符的。我认为改革的路线为：一是个税起征点不动，累进税率逐级下调，最高降低至30%。二是开征财产税，主要征税对象和行为是房产和其他不动产、继承遗产和接受赠与行为。三是开征资源和环境税。有重点地开征各种资源税，包括使用空间，如航空线路和无线频道等，将目前一些从量计征的资源税改革为从价计征，并提高资源税的税率；开征环境税，包括企业的各种排放税，家庭的排污水费和垃圾处理税等等。四是改革目前地方政府的房地财政收入渠道。现在的收入流程，是从农民手中低价征地，或者从其他使用城市国有土地的法人和自然人手中拿地，再倒卖出去，推高地价和房价，政府从中获得收入，实际上是向低收入的农民和没有房子要买房子的个人手中筹集政府的收入，而不对已经买了房屋的有财产的人征税，是一种典型的“抽瘦补肥”的地方财政收入制度。这种体制的后果是，房屋因长期涨价趋势成为一种投资和投机品，住房的多套率和空置率上升，土地资源形成极大的浪费；未来很可能在城市中形成出租食利承租交利的两个阶级，铸就中国未来两极分化的格局。因此，废除目前的土地和房屋财政收入体系，将其替换为向土地和房屋交易征税，向房屋保有环节征税，开征房地产交易增值税和房产税。

 

减少政府公务支出，加大对民生和国家竞争力的投入

《经济参考报》：这些年来，政府的财政收入增长强劲，支出增长也可用“迅猛”来形容。但社会普遍希望的社会保障体系并没有因此而真正建立起来，事关国家竞争力的一些公共投入也没见明显提高。这里面肯定存在问题。您认为这方面的改革应该从哪里抓起？

周天勇：政府支出方面的改革，首先，要财政体制改革与编制体制改革联动，形成财政与编制双控制度。据我的计算，以2007年为例，政府党政公务和行政性事业支出的比例，已经达到政府实际全部支出的44%，高于许多国家行政公务开支比例一倍以上。问题在于，我们没有摆脱财政养人、养人收费、收费养更多的人这样一个恶性循环的怪圈。因此，必须要将财政支出体制与编制体制改革联动。最重要的是，万费归税，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离，党和政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养；特别少量的处罚收入，直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等等利益绝对无关；设置和建立机构和增加供养人员，事先应当征询人大财经委和财政部门的意见，无财政拨款的，党委不得动议研究建立机构和讨论任职领导，组织部不得提名和考察机构领导，编制部门不得给机构和人员编制，人事部门不得给公务员和事业单位人员岗位。政府不得供养无财政拨款的官员、公务员、事业单位职员以及政府和事业临时雇员。

其次，按照现代财政预算体制，一般性预算与建设项目预算相分离。各级政府所有规定额度以上公共建设项目，都以发债的方式筹集资金；规范发债程序和机制；对于建设发债进行宏观控制；规定建设项目前置论证和核准的程序、机制和时间。

再次，将目前养人和建设特征较为明显的财政，转变为公共服务型财政。一是按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目。公共预算，应当以提供公共产品和公共服务为主，其项目的核心理念就是以人为本，注重民生。支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安等方面。取消一些明显带有计划经济色彩的科目。对社会保障、国有资产预算(或者国有资本金预算)、建设项目预算，按其需要，进行特殊的分类和设置专门的收支科目。二是保证公共服务项目支出快速和稳定增长。向公共财政支出结构方向调整，必须继续提高教育支出在财政总支出中的比例；继续提高公共卫生总费用占财政总支出的比重；财政收入增量的相当部分，包括国有资产经营和变现收益，用于补充社会保障资金缺口；增加财政对社会稳定的投入；增加对环保、科技和农业的投入比重。第四，从发票依据报销制向预算事务发生费用核销制改革。

 

中央、省和县市财政分配结构，要逐步形成两头大、中间小的格局

《经济参考报》：现在一提财政收入，许多人的第一反应往往就是中央政府的财政收入。其实问题比较多的，恰恰是地方政府，特别是县市一级政府。基层政府的呼声好像主要集中在财权与事权的匹配问题上。那么您认为应该怎么理顺中央与地方的财政税收关系？如果由您来设计中央与地方的财政税收体制，您会怎么做？

周天勇：中央与地方的财税关系，既是一个经济问题，也是一个涉及国家治理结构及中央与地方利益分配的政治问题。如果我做体制设计，我想我会重点解决这几个方面的问题：

首先，划分中央与地方的事务和支出范围。一、中央政府的事务和主要支出项目应当为：国防、外交、社会保障、中央政权和政府的行政管理、全国性重大建设项目的付息、地区转移支付、国立教育、对居民社会保障的转移支付等。二、省级政府的事权范围及支出项目包括社会保障支出及各种补贴支出；科教文卫支出；治安设备及警力支出；投资支出；本级政府行政管理支出等。三、县市级政府的事权范围及支出项目应当为本级政府行政管理支出、基础设施和基础产业投资支出、科教文卫支出、低收入人群保障支出、消防和警力支出、生态环境保护等等。从上述各自支出责任上看，财政总支出的大头应该在省以下的地方，市、县支出约占全国财政总支出的50%—55%，再加上省级的15%—20%，中央支出只能占全国财政总支出的25%—30%。因此，财政转移支付势必成为财政体制的重要组成部分。

其次，改革税制，划分各自的收入范围。一是中央政府收入以社会保障税为主，还包括关税、增值税和消费税、证券交易税、个人所得税、企业所得税、海洋石油资源税等属于涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的50%以上。二是省政府收入以营业税为主，还包括一部分资源税、增值税、公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的15%左右。三是县市政府以房地产税为主，还包括契税、土地增值税、遗产税、排污税、城市建设维护税、车船牌照税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的30%左右。

再次，改革和规范县市级政府的房地产税收。一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值征收一定水平的房产税。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得征收土地资产收益所得税。

第四，允许地方政府发债并科学控制。为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型，并且将目前混乱的地方政府举债行为控制住，应当在规范的前提下，允许地方政府发债进行公共设施项目的建设。

第五，配套改革：减少政府层级。应当按照建立效率政府和公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，经过改革，构造和最终形成中央、省、市县三级政权和财政体制。

第六，建立科学、公正和公开的转移支付。将我国现行的“混合型”转移支付制度，整合成两种形式，即一般性转移支付和有条件的转移支付。以标准收支和公式作为转移支付分配的基础。建立地方一般性转移支付制度。加快政府间转移支付制度的法制化建设。

总之，中央、省和县市财政分配结构应逐步形成两头大、中间小的分配格局，即巩固和维护中央财政收入的比重，保持在50%—55%左右；扩大和提高县乡财政收入比重，上升到30%—35%左右；调控和压缩省财政收入比重，控制在10%—20%范围。

 

建设一个人民真正当家做主的财政税收体制

《经济参考报》：财政资金的预算、使用、监督情况，在当前财政税收体制下比较模糊、比较朦胧，别说一般老百姓，很多具有专业背景或有相关知识的“高端人士”，恐怕也很难说了解得很清楚。缺乏起码的了解，遑论参与决策。这方面您有什么评论和设想、建议？

周天勇：社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家做主。在社会主义社会，公民将自己的一部分权力和财力让渡给国家后，对公共权力是怎样运用的，特别是钱是怎样花的，需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税人的知情和监督权益，这是社会主义制度下，人民民主的一项最基本的权益。因而，财政是不是公开透明，是不是由人民来批准和监督，是反映社会主义政治文明的重要标志。

这方面的改革，我提出首先是人大和政协体制改革与财政体制改革联动。具体来说，一、人大和政协中应当分别设立筹款和预算委员会，下设专门的办事机构———筹款委员会办公室和预算委员会办公室；二、人大代表应当从目前的会议制改革为专职常任制，过渡时期逐步减少会议代表的数量，增加专职常任代表的数量；人大和政协代表构成中减少直至取消政府和两院的会议代表(不在政府和两院兼职的中共领导代表不在其列)；三、将政协设置为“多党+省级区域”的代表构成结构，不论党派和民族其党员和人口多少，不论地区大小，平均分配代表名额；政协代表(而非委员)也与人大一样，减少数量，逐步从目前的会议制改变为专职常任制，减少直到取消政府和两院的官员和公务员代表，授予政协对筹款、预算法案的讨论、审议和批准等方面的立法权力；四、在人大与政协之间，建立筹款和预算讨论和议事的联席会议制度；五、从立法方面看，要加快《预算法》的修改进程，并与预算改革方案相协调；加快《转移支付法》、《政府部门收费许可法》、《社会保障预算法》、《国有资产预算法》、《公共建设项目预算法》等具体法律的起草、讨论和颁布《预算法》等要与《会计法》、《审计法》、《刑法》等之间进行衔接和配套，使其成为能真正实施和违法后能追究责任的法律。

其次，立法规定政府财政收入和支出的两个比例。一、考虑中国还是一个生产力并不发达的发展中国家，考虑收入在政府、居民和企业中的合理分配，特别是改善居民分配比率过低的状况，政府在中国还没有进入发达国家行列之前，其全部收入不得超过G D P的30%。在这样一个严格的法律指标限定下，处理好财政收入增长与G D P增长速度的关系，处理好国家收入增长与居民收入增长的关系。财政年收入增长速度，在财政收入不得超过G D P30%的红线下进行安排。二、修改《预算法》，将党政公务及行政性事业开支比例不得超过15%(或再多一些)作为一项法律规定确定下来；并且，还需要制定和颁布一部《国家政权和事业人民供养法》，使国家政权机构和人员的无限膨胀受到法律的约束。

再次，中央财政一级预算编制和执行分开。在中国，由于人口众多，事务繁杂，为了形成制衡，中央一级财政预算编制和执行应当分开。分开有几种方案：一是财政部内编制预算与执行预算分开；二是单独设置总理预算编制办公室；三是在国家发展与改革委员会内部设总理预算编制办公室，由总理直接领导。

第四，改革预算编制和审批时间。参考其他国家的做法，结合我国的实际，年度预算编制、审查和批准时间程序有两种方案选择：1、每年2—5月编制部门预算，6—8月由中央预算编制办公室和地方财政部门汇编预算，8—9月由各级人大预算委员会讨论、辩论、预审查预算，10—11月内召开各级人民代表大会审查批准预算，预算执行年度时间不变；2、将预算编制、讨论和审批时间顺延四个月，将预算执行年度改为4月1日至第二年3月31日。通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决部门或者财政部门代编代定预算的问题。

第五，国家审计体制应向人大领导过渡。有学者提出一种过渡方案，我认为中期内可以选择，即在加强人大预算监督的同时，又继续保留和发扬现行政府体制下审计监督在政府经济监管职能中的优势和作用，在政府继续保留现行审计机关的同时，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织。“双轨制”下，隶属于全国人大的审计组织应该成为中国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样，属于政府的一个专门承担政府经济监管工作的职能部门。但是，国家审计体制，从长远看，最终要完全设置在人大之中，归人大领导，才能真正体现人民当家做主的宪法思想。

 

相关链接

我国将进一步推进税收体制改革

国家发展和改革委员会财政金融司司长徐林24日说，我国计划实施一系列税收体制改革，包括优化增值税和营业税税收制度，扩大增值税征收范围；统筹企业税费负担，实施资源税改革；推进房产税改革；继续实施个人所得税改革。他在国家发展改革委、商务部、澳大利亚国际发展署联合主办的“中澳政府管理项目总结大会暨项目成果国际交流会”上说，为了改善产业结构，提高服务业在国民经济中的比重，我国将进一步优化营业税和增值税体制。

(据新华社)

逐步完善税制适当壮大地方税收收入

《改革》2010第一期刊登财政部财科所贾康等文章，提出逐步完善税制，适当壮大地方税收收入。文章说，地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，本地的税负才能真正落实到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益较好地联系起来。地方税主体税种可由三项组成；一是营业税。随着经济发展水平提高，第三产业的发展动力加大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。同时，营业税与地方经济紧密联系，有固定而充分的税源，具有良好的经济调节功能。二是积极研究推进房地产税改革试点，调节居民收入水平差异，将房地产税、土地使用税合并为房地产税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将会有显著增加。同时，随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。三是城市维护建设税。改革后的城市维护建设税由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方财政收入中占较高比重，可作为地方税主体税种之一，在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度，公平税负，增加地方收入。

取消不合理收费合理收费规范为税收

《华夏时报》1月8日消息，该报记者从一位税务部门消息人士处获得的消息是，截止2009年12月20日，2009年税收入库收入增长率为8%，税收增幅低于G D P增幅将成为现实。这将是1996年以来首次出现的现象。另据2010年1月10日C C T V《经济信息联播》的消息，2009年，全国财政收入预计达68477亿元人民币，增长11.7%。

这就是说，虽然税收增幅降到G D P增幅以下，财政总收入的增幅仍高于G D P，而带动这个11 .7%增幅的，则是非税收入(主要是行政收费，也包含一定的资产收入)的高增长。

先看这样一组数字。2008年税收总收入5 .42亿元，2009年增幅为8%，则大约是5.85万亿元；2008年财政总收入为6 .13万亿元，2009年为68，477亿元。根据这些数字可以进行几个简单的计算，就可以看出去年税收增幅降低现象的另一面。

依据上述数字进行计算，可以得出两个结论，一是2009年的非税收入增幅仍然远远高于G D P增幅。2009年的非税收入1.1万亿元，相对于2008年的0.71万亿元，增幅为15.6%。而2009年的G D P增幅，最为乐观也就是9%。二是去年税收在总收入中的比重下降，非税收入比重增加。

需要指出的是，2009年政府非税收入，绝对不应是财政部门统计的1.1万亿元，因为2009年全国土地出让金达到历史性的1 .5万亿元(1月11日新华网)，显然，土地出让金并没有计入政府收入。如果加上这个数字，非税收入的增幅，以及非税收入在财政总收入中的比重，还要大幅上涨。另外，2009年作为非税收入中的公路养路费已经改为燃油税，非税收入的增幅本该下降才对，但非税收入仍然大幅增长，就值得玩味。

非税收入的大幅增长以及非税收入比重的增加，从一个侧面说明政府对规范性不高的非税收入的依赖性增加了，另一方面也说明，人们的税负不一定增加的情况下，“费负”又增加了。

非税收入与税收比起来，无论决定征收的依据，还是具体征收的程序，都缺少法律规定，执行起来也有很大的弹性。因为非税收入存在很大的不规范性和随意性，所以，取消不合理收费，将合理收费规范为税收，是税费改革的方向。这种改革必然是以降低非税收入在财政总收入中的比重来实现的。而2009年，税收在总收入中的占比下降而非税收入在总收入中的占比增加，以及非税收入远远高于G D P增幅的事实，表明在经济困难的形势面前，政府以非税收入的增加来弥补税收下降的困局，增加了对不规范的非税收入的依赖，乱收费有死灰复燃现象。

(据《中国青年报》梁发芾文)