标题：司法拍卖机制创新研究——重庆法院司法拍卖改革的调研报告

  为解决司法拍卖的制度漏洞，实现债权最大化，促进司法廉洁。重庆法院在深入调研的基础上，在全国率先对司法拍卖制度进行重大改革，出台了《关于司法拍卖工作的规定（试行）》，全市司法拍卖于2009年4月1日起全部进入重庆联合产权交易所（下称重交所），实行电子竞价公开拍卖。司法拍卖改革实施以来，在打破司法拍卖潜规则、实现涉讼资产价值最大化、维护司法公正廉洁等方面初见成效，初步建立起防治司法拍卖腐败的制度“隔离带”。

  原有司法拍卖制度存在的问题及危害

  （一）少数拍卖公司违规操作时有发生

  重庆拍卖机构共98家，具有中国拍卖行业协会评定的A级以上资质的20家。拍卖行业恶性竞争严重，一部分拍卖机构采取贿赂法官、与当事人或其代理人“勾兑”、数家拍卖机构形成“联盟”围标取得标的物拍卖权等方式，取得拍卖业务。一部分拍卖机构限制竞买人参与竞买，与个别竞买人串通拍卖，故意扩大宣传拍卖标的物瑕疵，故意压低或抬高拍卖参考价，拍卖师滥用加价幅度调整权利，拍卖佣金和合理成本费用收取混乱，对拍卖标的物挑肥拣瘦。一部分拍卖机构在节假日或非主流媒体的非显著位置刊登拍卖公告，致使拍卖公告失去应有的信息公开和招商推介功能，为相关利益群体“关门拍卖”创造条件。

  （二）竞买人恶意围标串标及职业控场屡禁不止

  既往司法拍卖改革重点在于在财产处置环节切断法官与拍卖公司、当事人之间的利益关联，而拍卖公司与竞买人之间、竞买人与竞买人之间的各种利益关联的限制性规定却鲜有涉及，特别是欠缺对竞买人妨害强制拍卖行为的防范和制裁。竞买人间串通作弊、非正常流拍甚至黑恶势力介入，已成为伤及司法拍卖肌体的“毒瘤”。竞买人之间事先串通、互相作托，在应买过程中不举牌应价导致拍卖标的不断流标，流标后不断降价，最终“贱卖贱买”，再转手倒卖牟取暴利。在围标串标过程中，衍生了专门控制、操纵司法拍卖的职业控场人，通过限制其他竞买人参与拍卖、直接染指竞买等各种不正当手段，保障意向竞买人以超低价格拿到标的物。

  （三）个别法官“不作为”和“乱作为”客观存在

  个别法院及法官不正确履行对司法拍卖的监督管理职责，一托了之，放任不管，对拍卖机构听之任之，疏于审查拍卖公告，怠于监督拍卖会现场，导致司法拍卖出现和存在的问题不能得到及时控制和有效解决。个别法官甚至利用拍卖环节收受钱财，与拍卖机构或竞买人恶意串通，对正常拍卖活动人为设置障碍，为围标串标、职业控场“开绿灯”，使标的物低估贱卖。

  （四）泄露竞买人信息愈演愈烈

  竞买人信息是司法拍卖的核心机密，事关司法拍卖的公平公正和竞买活动顺利进行。以往竞买人信息由执行法官、法院司法鉴定部门、拍卖机构共同掌握，拍卖公告信息披露、竞买人登记资料、保证金账户信息查询等需要严格保密的环节得不到有效保障。无论是法院还是拍卖机构，均存在向特定买受人泄漏其他竞买人信息的问题。尤其在竞买人报名、查看标的物和保证金交付三个环节，泄密现象最为突出。这为相关利益集团恶意围标串标或者采取非法手段打压、排斥其他意向竞买人提供了可乘之机。

  以上问题的存在，直接导致部分司法拍卖活动被“关上门操作”，造成高流标率、围标串标、低价成交，危害十分严重。这些现象，虽仅在部分法官、拍卖机构和竞买人身上出现，但若不果断采取措施加以及时纠正，势必贻害无穷。一是严重败坏司法廉洁。从全国范围看，司法拍卖一直就是腐败滋生的重灾区，很多串案、窝案都与司法拍卖腐败密切相关，执行系统贪腐案件70%涉及司法拍卖。二是严重损害当事人财产权益。司法拍卖改革以前，重庆的司法拍卖多数低于评估价，总体成交价不到评估价的70%，大约缩水30%。流标现象十分突出，拍卖成交率平均不到20%。这种不正常的资产大贬值，与司法拍卖保值增值的本意完全相左，导致申请执行人应得权益落空或缩水、被执行人财产贱卖利益受损两个“负效应”碰头叠加，最终形成债权人与债务人的“双损”，并加剧人民法院“执行难”。三是严重破坏市场交易规则。在被扭曲的司法拍卖制度和环境下，一方面资产被司法拍卖利益链条侵蚀，另一方面司法拍卖产权交易、市场融通的功能被蚕食和弱化。司法拍卖有可能成为少数人的游戏，其中的潜规则和阴暗面更影响社会风气，侵蚀社会诚信体系的根基，对市场经济秩序和市场交易规则造成剧烈伤害。

  司法拍卖改革措施

  （一）重交所阳光交易平台代替拍卖机构单独拍卖的传统机制

  司法拍卖的惯例是法院委托拍卖机构拍卖标的物，并对拍卖活动进行监督。重庆法院司法拍卖改革的最大制度创新，在于司法拍卖不再由拍卖机构单独进行，全部进入重交所阳光交易平台。涉讼资产进入重交所平台后，由重交所统一提供司法拍卖场地、发布拍卖信息并代拍卖机构与竞买人签订竞买协议。重交所是国务院国资委指定的全国第四家央企产权交易试点机构，重庆市唯一的国有产权交易及鉴证机构，定位为国有产权及全社会所有产权转让的阳光交易平台、重要的资本要素市场，在防止国有资产流失、保护交易各方合法权益、产权交易价值发现等方面具有较强功能。涉讼资产进入重交所平台后，将原由法院和拍卖机构从事的一部分工作交由重交所完成，如由重交所统一发布拍卖信息、提供拍卖场地、查询竞买保证金账户、维持拍卖秩序、代拍卖机构与竞买人签订竞买协议、提供电子竞价系统、代法院办理收取保证金手续、对拍卖会过程进行录音录像、出具涉讼资产处置证明等。司法拍卖仍由拍卖机构接受法院委托，拍卖机构与重交所建立合作关系，按照法院拍卖委托书要求及时启动并实施拍卖，承担草拟拍卖公告、竞买须知、竞买协议书、拍卖成交确认书等法律文书以及招商宣传、主持拍卖会、出具拍卖成交报告或流标报告等职责。这样，一方面，在加大对拍卖标的物的宣传，对拍卖标的物信息最大化公开的同时，做到对竞买人信息的严格保密，使竞买人信息知悉范围最小化，解决了竞买人信息泄露的顽疾，也使法院对拍卖机构的监督因借助重交所而不再浮于表面、流于形式；另一方面，在法院与拍卖机构之间引入重交所这样一个第三方规范平台，在“法槌”与“拍卖槌”之间设立“隔离带”，进而从制度上切断法官与拍卖机构之间的利益关联，从根源上防止司法拍卖领域的腐败发生。

  （二）电子竞价代替击槌成交的传统拍卖方式

  司法拍卖新规定的另一主要制度创新是明确10万元以上标的物的拍卖全部采用电子竞价方式。涉讼资产通过产权交易所平台，以电子竞价方式进行司法拍卖，这在全国尚属首创。电子竞价是国务院国资委倡导的先进的竞价方式，利用计算机网络技术，采用限时、连续、竞争报价的方法，按照价格优先、时间优先原则，选择报价最高者为受让方。电子竞价系统中的拍卖价格按竞价阶梯均衡攀升，解决了传统竞价方式人为掌控加价幅度的问题，竞价更加公平，交易更加公正。

  （三）严格制定的拍卖机构名册代替所有拍卖机构均可从事司法拍卖的传统做法

  拍卖机构名册制度是司法拍卖的一项基础性制度。上海、浙江等司法拍卖工作开展较好的法院，均建立了严格的拍卖机构名册准入、考核和淘汰机制。在此次司法拍卖改革中，重庆市高级人民法院结合近年来全市法院年均委托司法拍卖的案件数量，确定入册拍卖机构数为30家，提高了拍卖机构入册“门槛”。全市法院选择拍卖机构均在名册中以随机方式确定，消除拍卖机构选择中的“人为痕迹”。入册标准由重庆高院征求市拍卖行业协会意见后确定。入册机构名单由重庆高院对各申请入册拍卖机构资质等级、执业信誉、经营业绩等进行初审、公示、复审后确定，通过重庆法院网及其他媒体向社会公布，接受社会监督。拍卖机构名册采取动态管理方式，实行末三位淘汰和择优增补制。拍卖机构若发生以不正当手段取得拍卖业务、操纵竞价或恶意串通、泄露竞买人信息等情形，坚决依规除名，永久剥夺进入司法拍卖机构名册的机会。

  司法拍卖改革成效

  重庆法院司法拍卖新规定实施以来，得到社会各界的普遍欢迎和较高评价。一些媒体评价司法拍卖进入产权交易所实行电子竞价，是“司法制度的自我革命、自我完善”、“破除司法拍卖潜规则的制度性解决方案”、“重庆乃至全国产权交易市场的重大创新”。

  （一）拍卖成交率大幅提高

  司法拍卖步入良性发展轨道，整体运行正常有序，实现了成交率、变现率“两个明显上升”，流标率、降价率“两个明显下降”的良好态势。截至2010年8月底，成交率由改革前不到20%上升到80.72%，成交价平均增值13.99%，与改革前平均缩水30%形成鲜明对比，当事人合法权益得到有力保障。（图表一、二）

  （二）司法廉洁建设得到明显加强

  改革实施后，法院或法官在司法拍卖领域的“不作为”或“乱作为”得到根本遏制，司法拍卖相关各方职责更加明确，流程更加清楚，法院工作人员权

  力行使得到更有效、深入、持久、全面监督，少数法院工作人员欲通过司法拍卖环节进行权力寻租、谋求不正当利益途径被截断，法院司法廉洁建设得到明显加强。改革前拍卖机构为揽得拍卖业务“围着法院转”、“围着法官缠”的现象得到有效杜绝。通过采取这种自我隔离、强制隔离、物理隔离的方式，从制度层面实现了司法拍卖的自清、自洁。司法拍卖改革后，未出现一起利用司法拍卖权违法违纪的案件。

  （三）竞买人信息严格保密

  法院和拍卖机构不再掌握竞买人信息，信息统一由重交所负责，法院和拍卖机构不能通过拍卖保证金账户查询竞买人资料。在最易泄露竞买人信息的报名登记、查看标的物和保证金交付环节，由重交所代拍卖机构与竞买人签订协议，代为办理收取保证金手续，拍卖公告中仅刊登重交所联系电话，重交所向意向竞买人进行保密提示，避免了多方掌握竞买人信息容易泄密的顽疾。

  （四）信息披露公开程度明显提升

  改革实施后，重交所在覆盖面广、读者众多、影响力大的《重庆晚报》、《重庆商报》醒目位置刊登拍卖公告，改变了以前拍卖公告公示程度不高和对标的物作虚假宣传的情形。重交所还在其互联网站开辟“司法拍卖公告”专栏，全文滚动刊登所有司法拍卖公告，点击率逐月上升，去年4、5两个月网站每天浏览量达5000余次，6、7、8三个月网站每天浏览量达7000余次，9、10两个月网站每天浏览量已达1万余次，11月之后至今，网站每天浏览量基本稳定在每天1.3万到1.4万余次的较高水平。对重大项目，重交所借助北京产交所、上海产交所、天津产交所宣传渠道，以及委托法院、拍卖机构的网站宣传，信息披露公开程度明显提高。

  司法拍卖改革的启示

  （一）必须加强法院管理不懈怠

  严格的管理和规范的程序是司法拍卖正常有序运转的重要保障。司法拍卖与国家公权力行使密切相关，是人民法院司法活动的组成部分，决非拍卖机构主导的商业活动。监督管理司法拍卖活动，是法院的职责所系、任务所在；对司法拍卖的违法违规行为放任不管，是严重的失职。加强司法拍卖管理，不在人治，而关键靠制度、靠规范、靠制衡，靠重交所这样一个规范平台，靠电子竞价这样一种公平交易，靠拍卖机构名册这样一类规范管理。

  （二）必须优化权力配置不放松

  廉洁是司法制度最基本的内容，应确立为司法权力配置的重要目标。在与司法拍卖相关的权力配置中,只有真正做到既分工负责又相互制约，才能让那些灰色交易、暗箱操作无容身之所和可乘之机。重庆法院在司法拍卖中放掉部分权力，引入重交所中间平台，再通过加强对重交所的监督来实现拍卖公开、公正，体现了权力配置监督的新思路。对过于集中的权力进行分解，可以从源头上保障廉洁，权力分解后为避免新的权力滥用，又需要对新的权力主体进行反向监督。

  （三）必须坚持对症下药不退缩

  从改革之初到推进改革，重庆法院一直持坚定的改革指导思想：“维护债权人的利益，维护债务人的利益，维护法院、法官公正司法的利益，就是不维护特定买受人的利益，不维护利用非法手段谋取利益的拍卖公司的利益，拍卖公司的兴衰不应与法院工作挂钩。”这些旗帜鲜明的指导思想，为改革工作指明了方向，提供了原则，注入了动力。司法拍卖存在的问题涉及法院、拍卖公司、竞买人各个主体，贯穿司法拍卖活动各个环节，利益群体错综复杂，利益关系相互交织，小修小补、局部改良无异于杯水车薪，必须进行全面彻底的改革。司法拍卖的问题很多，但又要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，务求根治暗箱操作、围标串标、流标贱卖的潜规则。

  深化司法拍卖改革的思路

  （一）加强对重交所的监督

  充分利用权力主体单一后的有利条件，加强对重交所司法拍卖从业活动的监督，真正实现阳光交易。重庆法院已经建成司法拍卖远程监控系统，通过网络监督终端，实现对司法拍卖活动的实时监督。重庆法院还将进一步健全监督重交所司法拍卖执业的制度体系并严格落实。研究完善司法拍卖效果考核指标体系，以拍卖宗数、三次成交率、增值率、平均竞买人数等指标进行综合动态监控，准确把握改革实际效果，及时应对和有效解决出现的新问题。

  （二）探索司法拍卖引入“按揭”

  对司法拍卖中探索引入“按揭”制度，为竞买人附带提供融资服务，可以解决部分竞买人资金不足的问题。引入“按揭”制度，对提高成交率和成交价有利，但交易风险加大，交易成本提高，交易时间延长，应对拍卖标的物、竞买人、贷款金额设置更为严格的条件，可先行试点并不断加以改进完善。

  （三）司法变卖进入重交所

  初步思路是：对经过多次司法拍卖后仍未成交的标的物的变卖，法院仍借助重交所这一交易平台和其电子竞价系统，采取竞价方式确定最终的买受人，采取电子竞价和先到者先得相结合的方式确定买受人。

  （四）试行互联网竞价拍卖

  尽管司法拍卖改革取得一定成效，但目前的电子竞价仍局限于局域网上的电子竞价，存在需要专门的竞价室、外地竞买人竞买成本增加等局限。互联网是隔离竞买人的最佳介质，而且可容纳更多的人同时进行网络竞价。重庆司法拍卖已于2010年11月1日起试行在互联网上进行电子竞价，为积极稳妥地推进互联网电子竞价，目前正在进行互联网竞价系统的研发等一系列配套保障工作，在试点结束后，逐步在司法拍卖中全面铺开。届时，司法拍卖将包括传统拍卖、一次性书面报价、局域网电子竞价、复式竞价、互联网电子竞价等多种方式，并逐步增加互联网电子竞价比重。

  （课题主持人钱锋，课题组成员唐信福、孙海龙、王剑波、张继锋、高翔、刘晓龙）