标题：简化行政诉讼程序 进一步提高审判效率——海南高院关于行政诉讼简易程序的调研报告

  公正与效率是现代诉讼制度追求的最大价值目标,简易程序作为实现司法公正和提高司法效率的重要诉讼方式，在国外及我国的民事诉讼和刑事诉讼中都得到了很好的体现。但我国行政诉讼法中没有关于简易程序的规定。随着行政管理职能的不断延伸，行政诉讼案件数量也不断增长，单一制审理方式的弊端日益凸显，行政诉讼程序的改革也被提上了日程。2009年，最高人民法院印发的《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》将行政诉讼简易程序的设立作为我国司法改革项目之一。

  困惑——行政诉讼程序的现实问题

  （一）有合议庭，成员作用却发挥不够

  从立法本意上来讲，审理行政案件实行合议制，是为了发挥合议庭全体成员的集体智慧的力量，来正确认定事实和适用法律。

  但从我国法院目前行政审判人力资源来看,许多基层法院的行政审判庭达不到一个合议庭人数,在组成合议庭时，一般由一名行政审判法官主持，另外的合议庭成员由刑事或者民事审判庭的法官或者法院其他工作人员组成,这从形式上具备了合议制的形式，实际上审判活动基本上是由一人完成，一些审判员和陪审员根本不了解案情，也不发表合议意见，成了纯粹的“合法”的摆设。“陪而不审”、“合而不议”的现象极大的浪费了司法资源，也使合议制度的功能不能得到有效发挥，还损害了司法的权威和司法的严肃性。

  (二)案件剧增，审判人员却相对较少

  随着人们法律意识的增强，维权意识的提高，行政案件的数量相比以前已有了大幅的增加。据统计，1988年海南全省法院受理行政案件数仅为45件，随着2004年海南省土地确权颁证工作的开展，行政案件数量剧增，2008年全省受理行政案件数为1262件，2010年已达1692件，而且还有不断上升的趋势，但各级法院行政审判人员的数量却没有大幅增加。更为严重的是，相当一部分基层法院还出现法官断层的现象。随着社会转型、政府职能的转变及海南国际旅游岛规划的逐步落实，这一矛盾更加突出。

  (三)成本增加，诉讼效率却没有提高

  有些行政警告和几十元或几百元的行政处罚案件，如不快审快结，反而不利于行政机关依法管理公共行政事务，也不利于相对人维护合法权益。此外，案件久拖不决,当事人的诉讼成本也可能超出其预期借助诉讼想要获得的利益，由此进行利益权衡，当事人往往会选择为减少损失而放弃诉权，这又导致行政争议无法及时获得解决。意大利法学家莫诺·卡佩莱蒂指出：“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征（也可能是惟一的基本特征）之一必须是，司法能有效地为所有人接近，而不仅仅是在理论上对于所有的人可以接近。”

  分析——行政诉讼程序能否简化

  （一）完善行政诉讼法律制度、推进司法改革需要设立行政诉讼简易程序

  行政诉讼法与民事诉讼法、刑事诉讼法构成了我国统一完整的诉讼法律制度。三大诉讼法追求的价值目标是一致的。我国民事诉讼法与行政诉讼法均设立了简易程序制度，唯独行政诉讼法中没有设立简易程序，这无疑是我国行政诉讼程序的一大缺陷，不利于我国法制的统一。从完善我国行政诉讼制度、实现行政诉讼价值目标考虑，在行政诉讼中设置简易程序是非常必要的。

  实践证明，仅仅依靠普通程序来解决行政纠纷已经不能适应社会发展的需要，各种弊端也纷至沓来，比如，浪费司法资源、降低诉讼效率、合议庭的存在徒具形式、案多人少的压力等等，而不断增加的行政案件数量又使这些问题显得更加突出，审判机关的压力也接踵而至。因此，行政审判程序和方式的改革也成为社会关注的热点，在行政诉讼中引入简易程序的设想也被提上了日程。最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》中明确指出：“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则。”这为行政诉讼简易程序的设立明确了方向，也提供了依据。因此，行政诉讼中设立简易程序是我国司法制度改革的需要。

  （二）科学配置司法资源、提高诉讼效率需要设立行政诉讼简易程序

  随着市场经济的发展和公民法制意识的增强，行政诉讼案件数量将会不断增长；新类型案件的出现以及高新技术的发展，行政案件的审理难度也将加大。然而，司法资源是相对有限的，从事行政审判的人数并未大幅度增加。行政诉讼简易程序的缺位，对一切行政案件不论繁简，一律采用普通程序，将会极大的浪费司法资源。同时随着行政诉讼的迅速成熟，有些相对简单的行政案件，客观上已不必集合议庭成员的集体智慧，通过严谨、繁琐的程序才能得以解决。在这种情况下，设立行政诉讼简易程序，将审判资源按案件的繁简、难易合理分流，对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件采用简易程序解决，集中人力、物力、财力审理那些社会影响较大、案情较疑难复杂的案件，可以达到事半功倍的效果，使司法资源得到合理配置。

  简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。在行政诉讼中设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。

  (三)我国有关立法和司法实践具备设立行政诉讼简易程序的条件

  实践证明，在民事诉讼和刑事诉讼中引入简易程序是切实可行的，其本身也随着实践经验的积累逐步走向成熟和完善。行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼都属于诉讼程序，都是依据事实和法律对争议进行裁决的活动，在本质上有统一性，所以在行政诉讼中引入简易程序也是可行的。

  简易程序所具有的节省人力、物力、财力的这一经济性特点，决定了其在诉讼中的重要地位。实际上，域外一些国家和地区的做法已经说明了这一点。我国台湾地区、法国、德国、英国、美国的行政诉讼法律规定中均有行政诉讼简易程序的相关内容。

  近年来，法官制度建设迈出了坚实步伐，自2001年，拟录用的法官必须通过国家统一司法考试、参加专门的职业培训，法律职业准入门槛提高，法官职业出现精英化趋势，大多法官能够独立承担案情简单、权利义务明确的行政案件的审理。法律素质的大幅提升，从执法层面为行政诉讼简易程序的设立提供了保障。

  实证——试行行政诉讼简易程序

  《海南省高级人民法院关于适用简易程序审理行政案件的若干规定（试行）》（以下简称《试行规定》）于2010年3月份出台，自4月份开始在海南6个试点法院（海口市龙华区法院、美兰区法院、儋州市法院、文昌市法院、琼海市法院、三亚城郊法院）试行，之后又推广至全省基层法院，其对于合理配置司法资源，提高审理效率方面已初见成效。

  （一）突破的法律内容

  与行政诉讼法相比，《试行规定》有突破的地方主要有五个方面：一是引入先行调解制度。二是建立口头诉辩制度。三是简化审理方式，采用独任制审理。四是缩短审理期限，由原来一审的3个月改为45天。五是简化传唤和通知方式，比如采用捎口信、电话、传真、电子邮件等。

  （二）具体的试行效果

  1.先行调解的引入，降低了上诉、申诉率。先行调解制度的引入，有效降低了申诉率和上访率，提高了当事人的息诉服判率。据统计，适用简易程序审理案件的上诉率比适用普通程序审理案件上诉率低15.75%，而调撤率却高出23.34%（见表一）。2010年4月至今，海南六个试点法院适用简易程序审结的189件案件中，68件以调解撤诉方式结案，没有一件上访、申诉；抽样调查结果也显示其他基层法院试行简易程序的行政诉讼案件未出现申诉、上访情况（见表二）。课题组对调解撤诉案件当事人进行了随机走访或电话询问，当事人对调解结案的满意度也非常高。

  2.独任审理的采用，克服了合议庭虚化。采用独任制审判，可以大大减少其他法官的工作量，便于法院合理安排办案力量，有效缓解案多人少的矛盾。为了对独任制与合议制审理案件所需时间进行量化比较，课题组随机抽了100个案件（系列案件按照1件计算），对其庭审时间及合议时间进行了跟进调查，发现这些案件的平均庭审时间约为1.8小时，平均合议时间（不含上审判委员会时间）约为0.68小时，这些时间都需要合议庭全体成

  员的参与，如果采用独任制，仅需承办人参与，其他两名合议庭成员的合议和庭审时间就可以节省下来，平均每件案件可以节省约4.96小时。独任制审判还有利于落实法官责任，增强法官的责任心，最大程度保证司法公正与效率的有机统一。

  3.审理期限的缩短，减少了当事人诉累。《试行规定》规定了适用简易程序审理的案件期限为45天。从2010年4月行政诉讼简易程序试用到现在，6个试点法院适用简易程序审结审理了189件案件，其中，审理时间在15天内有20件，15天至30天内有75件，审理时间在30至45天内的97件，平均审理天数是33天，最短的审理时间是9天，最长的审理时间是44天。从2010年4月至今，6个试点法院适用普通程序审结的案件数为448件，这448件案件的平均审理期限为69天。适用简易程序审理的案件比普通程序审理的案件平均每件节省36天。

  4.系列制度的简化，方便了当事人诉讼。《试行规定》确立了口头起诉制度，当事人不能书写起诉状的，或者委托他人代写确有困难的，可以口头起诉。《试行规定》对传唤和通知当事人的方式也进行了简化，可以采用捎口信、电话、传真、电子邮件等形式进行，这在司法实践中也是比较可行的。通知方式的方便、快捷，确实可以减轻当事人的诉累和节省法院的司法资源。

  反思——行政诉讼简易程序的进一步完善

  （一）庭审程序可进一步简化

  在课题调研过程中，课题组旁听部分适用简易程序案件的庭审过程，发现除了依照《试行规定》简化庭审程序之外，有些庭审环节还可以简化。

  第一，庭审时可不再核对当事人，只需询问各方当事人对他方出庭人员是否有异议即可。第二，确认各方当事人已经收到对方的诉辩意见后，无需再由各方当事人陈述诉辩意见，直接进入调查程序。第三，法庭调查针对有争议的问题进行调查，明确举证责任的分配，将庭审重点引导到当事人的交锋上来。第四，对于证明同一事实的相同类型的证据，分类举证、质证。第五，当事人的最后陈述可以省略。

  （二）当庭宣判条件尚不充分

  《试行规定》中引入了当庭宣判制度，但在试行过程中发现，能做到当庭宣判的案件很少。

  主要有几个因素：一是行政案件类型是复杂多样的，有些案件涉及认证及需要查清事实，难以做到当庭宣判。比如，从海南省行政案件审理的现状来看，土地案件占相当一部分比例，需到现场勘查或到相关部门调取证据。二是部分法院对裁判文书签发的程序规定不同，庭审结果需要经院长或者庭长审核后才能下判。三是部分法院的独任制审理法官审判经验不够丰富，在事实认定和法律适用上面不能完全做到当庭确认。

  （三）裁判文书简化应被考虑

  《试行规定》中，没有规定裁判文书的简化。经过试行，各法院普遍反映应当把裁判文书的简化也纳入进来。

  简化裁判文书可以从三个方面实现：第一，对事实认定，裁判文书中只需对涉及争议事实的证据进行分析认证，对无争议事实只需列明即可；第二，可以制定格式化的判决书或调解书样式。

  （四）对简易程序进一步完善

  1.行政诉讼简易程序的起诉和受理

  简易程序中，如书写起诉状确实有困难，当事人可以采用口头起诉的方式，由书记员对起诉人的言辞进行记录。立案受理后，应将言辞起诉笔录之复印件于法定期限内送达给行政机关答辩。当然，行政机关的答辩仍需采用书面形式，提供作出行政行为的事实与法律依据。

  在受理方式上，如果经审判人员或立案庭承办人员审查，认为符合起诉条件的，可以当即受理，而不是必需组成合议庭进行审查。

  我国行政诉讼简易程序可考虑规定免收诉讼费用作为利益激励措施,使简易程序获得更大的适用空间，以充分发挥简易程序在化解社会矛盾过程中的重要作用。

  适用简易程序审理的行政案件，可以采用电话、口头、捎信、广播、电视、传真、电子邮件等方式进行传唤、通知，即不必采取书面形式，也可以不受普通程序中有关时间的限制。

  为进一步提高审判效率，在启动简易程序时，可采用一次合法传唤原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告视为“申请撤诉”，对被告作出“缺席判决”。

  2.行政诉讼简易程序的审理

  可以考虑在简易程序中引入调解程序，来快速解决行政纠纷，更好的化解官民矛盾，实现法律效果和社会效果的统一。

  在案件审理过程中，可以不必在3天前发布公告，还可以同步进行法庭调查和法庭辩论。

  涉及行政赔偿案件，经双方当事人同意，可在庭前进行调解。如达成一致协议，制作送达行政赔偿调解书；如达不成一致协议，可开庭审理。

  适用简易程序审理行政案件可采用独任制，即由具有主审法官资格的法官一人独立审理案件，裁判文书的签发也由独任法官直接作出。

  法院在审理案件过程中，发现案件不宜适用简易程序的，要注意简易程序向普通程序的及时转换。如果当事人对适用简易程序有异议时，如果异议成立，也要转为普通程序审理。由简易程序转为普通程序时，只需主审法官认为不宜适用该程序，应转入普通程序即可。由简易程序转入普通程序的案件，审限从立案的次日开始计算。

  适用简易程序应缩短诉讼时限：立案受理时间可改为3日内；简易程序启动后，送达诉状的时间可改为3日内，答辩时间可改为5日内；审理期限可缩短为1个月。一般情况下，不得申请延长审理期限，以体现简易程序的及时、迅速、高效等优点。

  3.行政诉讼简易程序的判决和裁定

  裁判文书仅记载争议的事实要点和主要理由，无须记载全部案件的事实和全部理由。裁判文书的格式可采用统一的表格形式，即在表格内填写当事人双方的姓名及其基本情况、双方争议的事实和理由的要点、法院的裁判及送达，最后加盖法院的印章。

  （课题组成员：董治良、张光琼、赵立、张家慧、钱冰、冯坤、许蕾、胡娜）

  表二： 2011年1月-5月海南基层法院行政简易程序适用情况抽样调查结果

  （单位：件）