标题：规范土地流转制度 加强纠纷解决机制——浙江高院关于农村改革发展中土地流转纠纷法律适用问题调研报告

  浙江地少人多且二、三产业发达，农民对土地的依赖性相对较弱，土地正由传统的保障功能向资本功能转化。加快土地流转符合浙江省农村改革发展的实际和需要，是当前浙江省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措。本调研报告高度关注浙江省农村土地流转的改革创新举措和实践中出现的新情况、新问题，分析预测了可能出现的涉案纠纷，并针对土地流转实践和纠纷审理中出现的问题，立足能动司法，服务大局、积极作为，依法提出了促进和保障土地流转的司法应对建议和意见,以期为浙江省完善土地流转政策及该政策的全面实施提供强有力的司法保障。

  农村土地流转及纠纷的基本情况

  （一）农村土地流转的现状

  浙江省农村土地承包经营权流转，从上世纪80年代初萌芽状态，发展至今，经历了一个曲折的发展过程，大致可分为四个阶段。一是1980-1986年孕育起步阶段。二是1987－1997年快速推进阶段。三是1998－2001年调整回落阶段。四是2002年以来加速发展阶段。2002年十六大提出统筹城乡发展，实施“多予少取放活”的方针，减免农业税和农民负担、实行粮食直补等一系列支农惠农政策，承包土地的负担为零，土地流转价格成为净收益。同时，随着农业产业化程度的提高和高效生态农业的实施，催生大量新型的土地流入方市场主体。土地流转在真正意义上受市场机制调节的条件基本具备，流转的速度逐步加快。

  2009年全省土地流转进入新的发展阶段。2009年初，省委、省政府出台《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》，土地流转呈现加快发展态势。一是土地流转步伐加快。截至2009年6月底，全省土地流转总面积达601.66万亩，比去年底的546万亩新增55万亩，占总承包耕地面积的30.4%；涉及流出土地农户309.89万户，占全省家庭承包经营总农户的33.3%。二是经营规模扩大。2008年全省10亩以上规模经营面积达404.9万亩，比2007年343.6万亩增加61.3万亩，增长17.8％。其中100亩以上规模经营面积132.4万亩，比2007年100.3万亩增加了32.1万亩，增长32％。三是经营主体多元。在规模经营主体中，除专业大户外，家庭农场、龙头企业、专业合作社等新型主体成为主要力量。四是省内各地土地流转方式创新和配套制度改革取得较大进展。土地流转方式，主要包括有偿转包、业主租赁、分季流转、土地入股、土地互换和土地托管6种形式。其中，土地承包经营权转包和出租占了85%左右。此外，一些地方还围绕促进土地流转进行配套制度改革试点，并取得了较好的效果。如海盐县、温岭市等地开展土地承包经营权抵押贷款试点，加大农村金融机构对农业规模经营主体的扶持，以解决生产资金紧缺的问题。又如，义乌市出台《义乌市土地承包经营权流转农民养老保险暂行办法》，推行土地承包经营权流转养老保险政策，规定土地承包经营权流转面积大于60%且连片50亩以上、协议连续流转时间超过10年的行政村或100人以上的自然村，均可参保。嘉兴市按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的总体思路，开展了“两分两换”试点，节约集约效果十分明显。

  （二）农村土地流转纠纷案件的基本情况

  2007年，全省法院受理一审农村承包合同纠纷案件（包括但不限于农村土地流转纠纷案件）1272件，审结1297件，涉案标的额6243.3698万元；2008年，受理一审农村承包合同纠纷案件841件，审结852件，涉案标的额6634.7961万元；2009年，受理一审农村承包合同纠纷案件372件，审结402件，涉案标的额1822.1673万元；2010年，受理一审农村承包合同纠纷案件173件，审结186件，涉案标的额1765.5252万元。从以上数据看，进入诉讼的案件数量呈逐年降低趋势，并且总量也不大，土地承包合同关系进入相对稳定期。从当前浙江省法院受理的案件情况看，主要有以下几种类型的纠纷：（1）未按程序发包或调整土地引起的纠纷。一是有的村委会擅自变更上届村委会签订的承包合同或对土地重新发包，有的在妇女出嫁、离婚或者丧偶后，单方终止合同，剥夺妇女的土地承包经营权。二是部分乡镇政府干预农民自主经营权，干预承包合同的订立和履行。三是部分村干部滥用职权，未按照法律规定交由村民大会或村民代表大会决定，擅自发包土地。（2）因承包合同的履行引起的纠纷。一是承包人拒不给付承包费产生的纠纷;二是因承包地被征收后补偿款的分配引起纠纷;三是承包人改变土地用途引发纠纷；四是村委会单方要求变更、解除土地承包合同引起的纠纷。（3）村民之间转包土地引发的纠纷。一是转包土地被征收后补偿费归属纠纷；二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷；三是因客观情况发生重大变化，原先确定的土地流转租金过低引发的纠纷。（4）土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，村委会把土地集中起来，统一对外流转。有的农户认为租金分配不合理，诉请撤销村委会与他人签订的出租协议，要求恢复土地承包关系。

  随着加快土地流转各项改革措施的推进，必然还会出现不少新情况新问题，并逐步反映到司法领域。如土地承包经营权的大规模流转、土地承包经营权入股专业合作社、流转土地经营权的抵押借款等，可能导致新类型案件，成为民事审判的难点和热点。

  由于土地流转纠纷通常不单纯是法律问题，而是涉及政治、经济、社会等多个层面的复杂问题。人民法院在审理此类案件过程中，必须树立正确的指导思想，努力把握好依法保护农民合法权益和依法支持地方政府土地流转创新的关系。既要以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定及长久不变为核心，依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，又要制裁侵害农民土地承包经营权的行为；同时对各项改革创新措施，只要不违反现行法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不能轻易认定涉案流转合同、协议无效。要统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，审理好相关案件。

  农村土地流转制度改革中存在的问题及原因分析

  浙江省农村土地流转尽管在2009年以后有较快发展的趋势，但实践中仍有五大问题亟待解决：

  (一)政策落实还不够到位

  部分地方文件贯彻落实不够及时，思想认识还不够到位，相关配套政策还未取得新进展，相关制度改革相对滞后，一定程度上阻碍了土地流转制度改革的推进。

  (二)土地流转工作还不够规范

  全省约有40％的土地流转面积、40％的土地流转，没有签订流转合同；个别地方土地流转发力过猛，操作简单，压任务，下指标，不尊重农民的流转主体地位和流转意愿，依靠行政命令强制推动流转；少数地方土地流转存在“非粮化与非农化”倾向，违背了土地流转不得改变农业用途的规定。

  (三)缺少中介机构，服务体系建设步伐有待加快

  目前尚有58.4％的县（市、区）、67.2％的乡镇、79.7％的村未建立土地流转服务组织。已建立服务组织的地方由于经费人员等问题，不少还没有真正运转。土地流转仲裁机构建设滞后，一半以上的县（市、区）没有设立土地承包纠纷仲裁机构。土地流转价格指导机制、信息发布机制不完善，导致供需双方信息不对称，存在“有地无市”、“有市无地”现象。

  (四)农村土地集中连片流转难度大

  主要原因有：一是农村剩余劳动力多，代耕现象较为普遍，有的农户因与村委会或部分村干部有矛盾，而成为“钉子户”，以各种理由阻碍土地流转工作。二是效益提升不明显，土地流转价格还偏低。平均流转费用一般每亩200元至300元，500元以上的还不多；三是农田水利基础设施差，制约了土地成片流转和实现规模经营。

  (五)保障机制不完善

  目前，农村社会养老保险机制没有建立完善，部分农民担心土地全部流转出去后生活没有着落，思想上有顾虑。对于规模经营的主体来说，由于农业生产受天气等自然条件的制约，农产品价格的市场风险较大，一旦遭遇自然灾害和价格下滑，要承担很大的风险。

  促进和完善土地流转制度的对策和建议

  (一)加强土地流转的法规建设

  土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定，需要有一系列政策法律，对土地流转的原则、形式、审批程序、主管部门和土地用途、地价及级差、流转期限等方面作出具体的规定，出现矛盾和问题可依法解决。特别是，对农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社的法律意义作出明确规定，同时对作价评估进行适当的规范。

  (二)建立和规范土地流转制度

  一要进一步做好农村土地承包完善工作。抓紧做好二轮承包完善工作，与农户签订土地承包合同，发放土地经营权证，建立健全土地承包台账。二要规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度。三要强化管理服务。及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。四要建立土地流转服务体系。探索通过市场调节土地流转的长效机制，县级建立土地流转信息库，乡镇成立土地流转服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、评估、政策咨询等服务工作。五要制定鼓励土地流转的政策措施，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营、带动农户增加收入的龙头企业和种养大户给予政策倾斜。

  (三)加快农村城镇化建设，拓宽农村剩余劳动力转移的空间，为农民脱离土地创造条件

  坚持以转移农民、减少农民促进农村土地流转。加强农村劳动力职业技能培训，提高农民转移就业的能力；加大劳务输出力度，建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，引导更多农民在输转中实现劳务移民。

  (四)深化农村社会管理体制配套改革

  改革农村户籍管理的做法，打破农民身份限制，改变农民“恋土”观念。加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧，为土地流转创造条件真正关心失地农民的利益。

  (五)加强对土地流转必要性的宣传

  要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。

  (六)加强土地纠纷解决机制建设

  一要积极发挥基层调解组织的调处功能，尽可能将纠纷化解在基层。二要健全农村土地承包纠纷仲裁机构。目前许多地方尚未成立土地争议仲裁机构，已成立的土地争议仲裁机构也未有效开展工作，导致当事人不得不选择诉讼解

  决争议问题。三要加强相关职能部门调处纠纷的功能。四是在诉讼程序之外，经行政机关、人民调解组织、农村土地承包仲裁机构或者其他具有调解职能的组织调解，达成的有关解决土地流转纠纷的协议，有民事权利义务内容的，具有民事合同性质。经当事人申请，人民法院可以确认其效力。

  关于农村土地流转纠纷若干问题的法律适用意见

  由于土地制度尚不完善和土地流转中上述问题的存在，当前审理土地流转纠纷案件存在诸多法律适用疑难问题。

  （一）发包方调整承包方的土地的合法性问题

  要正确处理当前普遍存在的土地调整的矛盾和需求，必须正确理解法律和政策规定的精神。法律严格限制土地调整主要是基于以往发包方通过行政手段频繁调整承包地带来不少问题，并非针对农户自愿的调整。法律限定了行政性调整只能是特定情形下的“个别”调整。对《农村土地承包法》第27条规定的调整土地的条件应作较宽的理解，并不能仅限于发生自然灾害严重毁损承包地等极端特殊的情形。对确因家庭人口变化、土地征用等原因造成人地矛盾特别突出而依程序通过民主议定进行土地调整的，是农民解决集体内部人地矛盾的一种方法，有利于一方稳定，不应一概加以干涉和否定。关键是，政府及有关部门应当对这种调整及时予以有效的指导和监督，协调农民集体合理处理内部矛盾。对可以通过其他方式解决的人地矛盾，应当引导和鼓励农民尽量不要以进行大范围土地调整的方式解决，对确需调整、农民自愿又经过了严格的民主议定程序的，应当予以适时指导，并及时变更或换发承包经营权证书，避免出现后遗症。

  （二）土地流转合同的效力认定问题

  发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，如果发包时经过了村民的民主评议程序，则可以认定合同有效；如果发包时没有经过民主评议的程序，如果承包合同已经实施了一年以上，承包方已经对承包地做了实质性的投入，则宜维持合同的效力，人民法院不应因发包方违反民主议定程序越权发包而认定合同无效，但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容适当调整。对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式，流转其农村土地承包经营权和林权的，只要符合“依法、自愿、有偿”原则，一般应确认有效。改变土地农业用途的，违反法律禁止性原则，应当认定无效，不能借改革之名而违反法律禁止性规定。对以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。

  （三）农民专业合作社的法律地位和性质问题

  《农民专业合作社法》明确规定了农民专业合作社的市场主体地位和民事主体地位。农民专业合作社，既不是有限公司和无限公司，也不是合伙型企业，而是一种特殊类型的企业法人。根据该法第4条和第5条的规定，农民专业合作社以合作社的财产承担有限责任，农户以其出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担有限责任。土地承包经营权作价出资专业合作社，是农户以入股形式组织在一起，从事农业合作生产，收益按照股份分配，而不是将农村土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资。土地承包经营权入股农民专业合作社，应作价出资并在营业执照中注明。该出资额和公积金份额即为入股农户承担责任的范围。至于入股土地，根据《浙江省实施土地承包法办法》第23条“股份合作终止时入股土地应退回原承包农户”的规定，应及时返还农户，不能作为抵偿欠款的财产。

  （四）集体经济组织成员资格的认定问题

  农村集体经济组织成员资格的认定，现行法律缺乏统一明确的规定，这也成为大量涉农纠纷难以处理的根源。对于农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否已与集体经济组织形成较为稳定的生活、生产状态，成员的户籍所在地是否为该集体经济组织所在地以及成员是否已经取得其他替代性生活保障，作为界定的标准，并可参照地方性法规、规章的规定进行确认。《浙江省村经济合作社组织条例》对村经济合作社社员资格的取得和丧失就进行了规定，可作为审理的依据。该条例第17条规定，户籍在本村，符合六类条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员。第18条规定，因四类原因之一户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留社员资格。第19条规定，除条例第十八条、第十九条规定以外的人员，经本社社员（代表）大会三分之二以上社员同意，且履行村经济合作社章程规定义务的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格。在遵循上述认定标准的前提下，审判实践中还应当兼顾公平，对由于农村人口流动产生的一些特殊事实状态作出具体分析，并作相应处理。

  （五）农村土地流转后衍生的经营权等权利抵押（质押）的效力问题

  农村土地流转后衍生的经营权质押（抵押），实际上已不是以家庭承包方式取得的土地承包经营权的质押（抵押），而是土地承包经营权流转后由接包方取得的经营权的质押（抵押）。不仅仅限于流转土地经营权，往往还涉及土地附着物的抵押，实际上结合了《物权法》第223条规定的权利质押和《物权法》第181条规定的动产浮动抵押的结合。实践中，金融机构是根据总体的经营状况、信誉进行审查的，实际上是经营者以经营状况、信誉作担保，以实现融资的目的。在当地政策支持的情况下，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。但在审判和执行中，应当注意保障农民享有的承包土地和必要的生活住房，防止农民彻底丧失承包土地和基本生活住房。

  （本报告为全国法院第五次优秀调研成果二等奖。课题组成员：齐奇、徐杰、许惠春、魏新璋、叶向阳、吴卫忠)