必须强化法律的有效性

作者：沈国明    

    所谓法律的有效性，就是指法律的实际效用。从立法上讲，是要求法律反映社会经济发展需要，与发展趋势不冲突；有可操作性，
社会矛盾可以依照法律处理。从法律适用上讲，就是法律能够得到很好地执行，被社会成员广泛遵守。同时，作为社会最刚性的规则，经得起社会矛盾各方的冲击。

    提出增强法律的有效性，首先应当对现状有个清晰的判断。在过去的三十年中，各方面都把立法看得很重，经过持续的立法工作，现在，我国的法律体系已经形成，但是，法律的效用没有充分发挥，今后，需要关注的重点应当是与执法、司法相关的问题，唯有如此，才可能增强法律的有效性。

    强化法律的有效性是推进依法治国方略的需要

    全面推进依法治国方略的实施，还存在不少障碍，有几种现象值得重视：

    “重实体，轻程序”。现实社会生活中，法律遭到突破并不鲜见，尤其是程序法，甚至有人认为程序是不重要的。现在是社会矛盾多发期，很多矛盾交织在一起，往往是“一事物，多属性”，要化解不同性质的矛盾，需要条分缕析，需要提高相关措施的针对性。在发展的现阶段，要满足所有人的要求是不可能的，因此，要服众，必须根据规定的程序处理问题，否则，势必引发关于公平性的争议。国家工作人员如果不重视程序，行政行为或者司法行为便容易出现瑕疵。分析信访部门所处理的一些问题，可以看出，信访人对行政行为不服，有相当比例是因为行政机关在行政程序方面存在瑕疵。忽视程序，往往导致政府部门由主动变为被动。

    “立法的可操作性弱”。法律法规没有发挥应有的效用，与其自身的缺陷有关。有的法律法规看似形式完备，但权利义务指向却并不明确，未真正触及需要调整的社会关系，也就是绕开了社会矛盾，有的仅立足于宣示性、倡导性，可操作性显得较弱，这样的法律法规实施起来，会让人觉得“有法律与没有法律没什么差别”。社会成员中不少人之所以轻视法律，与法律的这种弊病有一定关系。

    “判决执行率低”。判决执行率不高，是常见病。现实生活中，法院的公正判决，也往往得不到执行，这说明，当事人的合法权利并没有得到法律的切实保护。因为判决执行率较低，法律的有效性体现不出来，原本人们对法律的敬畏、期望由此而受损；因为执行率低，法院乃至法律的权威地位至今没有真正确立。司法腐败现象的存在，更是严重损害了司法机关的公信力。

    “花钱买太平”的“维稳”做法。现有维护稳定机制的缺陷，也往往削弱法律的有效性。基层为了避免因一个具体问题没解决而使整体工作遭负面评价，往往以损害法律权威的方式简单处理问题，尤其是采取所谓“花钱买太平”的做法。事实上，有的问题成因很复杂，处理起来也很有难度。如果面对执著的上访者，试图用金钱来解决问题，势必会改变一些已形成的正确结论包括法院判决。这种做法的本意是为了息事宁人，但实际却是饮鸩止渴，大量事实证明，原先的突出矛盾一时化解了，但引发出了更多新的社会矛盾。这种情况的出现，也提示我们，应当界定采用“一票否决制”办法来判断工作好坏的范围。

    强化法律的有效性条件已具备

    首先，我国的法律体系已经形成。这是增强法律有效性的基础条件。法律不健全，实施的效果会受影响，法律规范作为制度群的效应发挥不出来，而法律体系形成后，法律的有效性将得到增强。但是，还需看到，我国法律体系的形成过程，也是改革目标模式确定的过程，不同时期出台的规范，其价值取向不尽一致，因此，法律需要不断完善。

    其次，经济发展为法律的有效实施提供了必要的物质条件。与1978年相比，我国的经济总量大大增强，2007年的GDP为25万亿人民币，是1978年的68.5倍，我国成为世界第四大经济体；财政收入为5.13万亿，是1978年的45.3倍；进出口总额达2.17万亿美元，列世界第三位；外汇储备超过1.52万亿美元，居世界第一。与1978年相比，二、三产业比重超过88.7%，农业增加值只占GDP11.3%。与此同时，我国的城市化水平已达45%。这样的变化极大地改善了实行法治的条件，目前，全国各地司法机关的硬件建设普遍达到相当水平，公务员的收入水平可以保证有尊严的生活，减少了在法外谋取利益的可能；地方经济实力的增强，在清除地方保护主义的土壤。

    法律服务成为服务业中的重要内容，形成了增强法律实效性的新动力。金融、保险、航运、外贸等领域的法律需求空前旺盛，开发金融衍生产品、寻找新的经济增长点、确定新的支柱产业、参与资源和市场争夺、解决国际贸易争端等等，都需要高端法律服务，法律的作用日益显现，法律如果缺乏有效性，不可能满足上述领域发展的需求。

    城市化的推进，是增强法律的有效性社会环境。城市化进程削弱了“村落文化”、“熟人文化”的根基，这些文化依托农耕社会得以长期存在，在现代社会中，这些文化严重影响法治实施，城市化，在改变人们基本生活方式的同时，也在改造千百年形成的传统文化，重新形成有利于法律实施的社会基础。在过去的三十年里，这样的转变是比较明显的。

    第三，社会接受法治的基础在形成。经过三十年改革开放，在市场经济的熏陶下，社会成员的民主意识和平等意识大大增强，遵守法律，通过法律寻求利益保护的意识也明显增强。以前，很多人认为上法院是很没面子的事，现在，则不像过去那样畏惧诉讼，诉讼成为解决纠纷的重要途径，即使对政府的决定也不是无条件服从，相反，会对政府行为的合法性、合理性有自己的判断，甚至会通过行政诉讼“讨个说法”。这种变化，形成了实现法治的基础条件。虽然传统文化的影响仍然很大，市场经济并没到发达的程度，接受法治的社会基础还不牢固，但是，与三十年前相比，情况已经大为改善。

    强化法律有效性是一项长期工作

    虽然具有很多有利条件，但是，增强法律有效性仍要克服很多障碍，而且，这些障碍并不都是短时期内可以解决的，这意味着全面推进依法治国方略的实施具有艰巨性。

    受经济和发展的制约，目前尚无实力向所有地方的司法机关提供充分的财力保障，这是地方保护主义、部门利益倾向生存的土壤，而提供充足的财力保障，需要通过持续的努力，实现经济和社会进一步的发展。

    提高法律服务供给能力，是增强法律有效性的重要措施，但是，目前，能够参与国际竞争和资源争夺的高端法律人才仍嫌不足，一些立法初衷得不到实现，尤其在知识产权、金融、保险、外贸、航运等与提升我国产业能级相关的领域，大量的高端法律业务仍由境外律师为主承揽，这与法学教育同经济社会发展存在脱节有关，现状的改变也不是一朝一夕的事。

    转型期的社会矛盾凸现，亟需开拓化解社会矛盾的途径，以减轻司法的压力，增强法律的有效性。以上海为例，2008年全市法院受理的诉讼案件达37万件，这是现有司法系统很难承受的工作量。在工作重负下，很容易形成恶性循环：希望通过司法来帮助化解社会矛盾，但是，司法机关不堪承受，没有条件对案件进行精细化审理，导致涉法涉诉上访反而增加，而改变现状还有待时日。

    司法腐败仍然处于高发期，严重影响法律的正确实施。要让法律有效性增强，司法应当是大体公正的。黄松有案件的发生说明，要增强法律的有效性，队伍建设须臾不能放松，司法公正仍是今后司法建设的长期目标。必须指出，司法机关应当让人民满意和放心，但是，这样的要求不能庸俗化，不能指望所有的诉讼当事人都满意，尤其是败诉方。其实，法治得以存续，不是因为胜诉者拥护法律，而是在于败诉者克制，接受司法裁判的结果，唯有如此，法律才有权威，而现状据此要求还很远。

    完善人大制度对增强法律有效性至关重要，但也只能逐步进行。依法行政和公正司法水平所面临的许多问题，都可以在人大制度的框架下得到解决，但是，不可能所有问题同时解决。至于哪些方面需要完善，或者根据轻重缓急，应当首先解决哪些问题，还需要进行细致的研究。而且，要进一步发挥人大的作用，也需要在实践中逐步提高人大代表本身参政议政的动力和水平。

    总之，今后十年，为了全面落实依法治国方略，我们完全可以从已达的高度出发，在增强法律有效性方面有所进展，这是全社会期盼的，也是我党实现长久执政所必需的。