公众参与，是近30年来在法治发达国家发展起来的一种有效的民主形式。10月21日至22日，在中国政法大学法治政府研究院主办的“公众参与法律问题国际研讨会”上，来自意大利、法国、日本等8个国家的40余名专家学者参加了研讨。本刊对部分发言经整理摘要发表。

  在国家法律层面而言，我们在某种意义上和美国的联邦行政程序法类似，采取的是利益团体代表模式。意大利有关法律规定，利害关系人有一系列的程序权利，包括获悉行政程序开始的权利，还有程序中被征求意见的权利，获取相关文件的权利以及获得有效法律救济的权利。

  在国家层面，意大利有一个统一的法律规定；在地方层面，一方面会遵守国家法律所规定的最低标准，但是在此基础上，还会做出一些改进。比如设立的一些行政机构，为公众参与提供一些制度上的保障。下面我想和大家分享五个方面的情况：前面是两个大区的经验，后面是分别介绍三个领域公众参与的一些情况。

  第一个例子发生在托斯卡纳。这个地方出台了一些制度，有一些法律在很大程度上受了法国行政制度中公众调查的启发。首先，这是一个公众参与的参与模式，但是这个制度并不是强制性的，得出的结论也并不具有强制力，而是在代表的层面、政治层面发挥其效用。也就是说，咨询活动最后产生的报告，因缺乏法律约束力而没有强制力。在这个模式中，公共权力是在政治层面而不是法律层面对自己的行为负责，这就是第一个例子。

  第二个例子涉及的地区是艾米利亚·罗马涅。艾区试图建立企业、学校等主体都有权提交社会公众管理方案的制度。根据当地的法规规定，来自公民社会的组织可以向政府、行政机关提交一个方案，这个方案获得项目评估通过，就能够得到各个方面、各种方式的支持，比如说资金、方法等方面的支持。在这个意义上，公民和政府之间具有一种直接的关系。

  第三个例子是涉及城市规划的。在城市规划当中，公民和政府、行政机关之间进行一些交流。其结果也就是公众参与的结果，在行政机关最终做出决策的时候必须要考虑。在征求意见过程中，有的机构负责向公众征求意见，也有一些机构对征求意见本身进行监督，在征求意见结束后，进行监督的机构再次总结经验，以明确下次在哪些方面可以改进。

  下一个例子是在预算编制方面公众参与的情况。这方面也被称为是所谓的“参与经济”。分为三个阶段：第一是通过通知让公众知道编制预算程序开始了；第二个阶段所有利害关系人都可以通过各种方式表达自己的观点，征求意见结束后会起草一个一般性报告；第三个阶段是批准预算阶段，需要对之前收集的意见予以考虑。

  最后一个例子是环境保护方面公众参与的情况。这方面的程序分为三个方面，首先是对环保事项做出一些初步性的、纲领性的指南，这主要来自以前的经验。之后有利害关系的人可以参与，以发表他们的意见。在第三个阶段，征求意见结束后，再起草一个新的建议书，这个建议书是面向未来的，即对未来的事项进行公众参与。

  在结束这个报告之前，我想还有两点值得一提。第一点是关于公众参与制度模式的问题。在国家层面，规定了一个单一的层面，在每个地方都有不同的规定。在这个意义上，全国范围内并不存在单一的公众参与模式。这样能不能说在意大利内部或者其他国家内部并不存在单一的公众参与模式呢？我不这样认为，要考察意大利的经验，有一些原则和实践操作方式总是经常出现，具有一定的共性。不单是在国家层面，在国际层面也是这样，比如世界货币基金组织等也涉及公众参与。如此一来，公众参与到底是什么？至少应包括这样一些特征，如透明，提供信息，通过公众的参与来获得决策的合法性、正当性等。

  （文字整理 张国香）